Регионы и центр переделят полномочия

Субъектам Федерации поручат функции, с которыми не справилась федеральная власть

В пятницу Государственная Дума РФ должна окончательно решить вопрос о расширении полномочий субъектов Федерации. Функции, согласно 122-му и 131-му федеральным законам переданные федеральным властям, возвращают регионам. Финансироваться реализация этих полномочий будет посредством субвенций из федерального бюджета, но закон позволяет субъектам Федерации при наличии собственных средств дополнительно финансировать их реализацию. Эксперты говорят о том, что новый закон корректирует, но не изменяет систему взаимоотношений регионов и центра. Речь идет не о полном возврате, а о делегировании полномочий субъектам Федерации, и взамен центр намерен усилить контроль деятельности региональных властей.

Система разграничения полномочий входила в так называемую реформу Козака, и почти сразу после начала ее реализации оказалось, что система нуждается в корректировке. Окончательно это стало очевидным после вступления в силу Федерального закона № 122, более известного как «Закон о монетизации», который помимо отмены натуральных льгот подразумевал как раз конкретизацию разделения полномочий между различными уровнями власти. Выяснилось, что федеральный центр взял на себя куда больше функций, чем он в состоянии выполнять, не имея для этого соответствующей инфраструктуры. «Во-первых, 122-й закон был подготовлен некачественно. Предложенная Козаком трехзвенная логика формирования правительства – министерства, агентства, службы – тоже не была доведена до конца, некоторые федеральные органы, которые должны были заниматься реализацией полномочий, так и не были созданы, – рассказывает руководитель спецпроектов Института социальных систем МГУ Дмитрий Бадовский. – И идея делегирования была предложена и реализуется на фоне недовольства регионов 122-м законом и централизацией полномочий, проведенной в начале года».

Кроме того, к вопросам ведения органов государственной власти РФ были отнесены полномочия по многим вопросам, требующим оперативных решений, что сложно при необходимости согласования действий региональной власти с федеральной. «Содержание прудов и берегов водоемов, уборка мусора, вопросы экологии – этими вещами в такой стране, как Россия, командовать из центра нереально. Иначе жизнь остановится, – пояснил RBC daily представитель правительства Москвы в Совете Федерации Олег Толкачев. – А законы № 122 и 131 были составлены так, что по любому из этих вопросов надо было получать решение соответствующего федерального органа – министерства – или территориального уполномоченного органа, которого зачастую просто не существовало. Если же региональные средства тратились на функцию, которая за регионом не закреплена, то в скором времени можно было ждать законной реакции прокуратуры на превышение полномочий».

Просьба внести изменения в закон и вернуть часть полномочий регионам поступила в правительство РФ от московского правительства уже в январе этого года. С предложениями регионов согласились президент России и Госсовет. В середине октября законопроект «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием разграничения полномочий» был внесен в Госдуму, и к сегодняшнему дню он прошел уже два чтения. На пятницу запланировано третье, окончательное чтение закона. Согласно законопроекту, будет расширен перечень полномочий субъектов РФ, а также перечень имущества, которое может находиться в собственности субъектов.

Изменения вносятся в 29 федеральных законов и в 4 кодекса – Водный, Лесной, Жилищный и КоАП. Финансироваться передаваемые регионам полномочия будут посредством субвенций из федерального бюджета, и регионы будут иметь право при наличии собственных дополнительных средств финансировать реализацию полномочия самостоятельно. «Если говорить простым языком – это возврат полномочий регионам. Общая его логика такова: дать право регионам, имеющим для этого финансовые возможности, заниматься деятельностью по тем полномочиям, которые были разделены. Регионы заинтересованы в том, чтобы такой закон был принят», – пояснил Олег Толкачев.

По мнению Дмитрия Бадовского, принципиальным моментом в новом законе является то, что регионам не отдают полномочия, а лишь делегируют их исполнение. Соответственно, их финансирование будет осуществляться прежде всего за счет субвенций из федерального бюджета, а не децентрализации налогов или передачи регионам дополнительных собственных источников доходов. «Это логично с точки зрения отстроенной в стране вертикали власти: в рамках системы назначения губернаторов, в рамках единой системы исполнительной власти, – говорит Дмитрий Бадовский. – Естественно, у регионов появляется и прямая ответственность за исполнение полномочий перед федеральным правительством. Последствием этого станет усиление контроля федерального центра над региональными администрациями – вплоть до дополнительных полномочий центра по контролю за исполнением региональных бюджетов и процедуры согласования кадровых назначений в региональных администрациях, по крайней мере в финансово-экономическом блоке и по тем ключевым полномочиям, которые делегируются регионам».

Впрочем, эксперты не считают изменения в разграничении полномочий, предлагаемые в законопроекте, особо значимым событием. «Конечно, тот факт, что федеральный центр осознал, что не все полномочия желательно забирать на самый верхний уровень, и хотя бы чем-то делиться – это большое дело, – считает эксперт Московского центра Карнеги Николай Петров. – Но кардинально ситуацию это не меняет. Закон передает регионам ряд относительно малозначимых вещей. Из 114 полномочий едва ли найдется два-три десятка реально значимых, и нет ни одного из тех, которые хотели бы и просили регионы – например, права «второго ключа» при выдаче лицензий на разработку месторождений». Г-н Петров согласен с тем, что, доверяя регионам осуществлять полномочия, с которыми центр не в состоянии эффективно справляться, центр будет достаточно жестко контролировать их выполнение. Самим же регионам, по мнению эксперта, передача полномочий принесет больше хлопот, чем выгод. «Организационные сложности, которые неизбежны, с лихвой перевешивают выгоды, которые можно было бы получить от приближения госуслуг к людям, – считает эксперт. – Кроме того, в законе не совсем четко определен вопрос финансирования этих полномочий».

По мнению Дмитрия Бадовского, польза от появления нового закона все же будет – на бытовом уровне. «Децентрализованное исполнение будет более эффективно с точки зрения потребителя госуслуг и региональных администраций. Но на уровне системном, политическом и межбюджетных отношений никакой децентрализации нет, а есть оптимизация вертикали власти», – считает г-н Бадовский.

Автор: Мария Яковлева

По материалам RBC daily