Как нам обустроить местное самоуправление

Говорят, что у России есть особый путь, своя программа развития. Но такая программа есть у каждой страны, иначе не существовало бы национальных историй. При этом встает вопрос: почему одни группы индивидуумов, организаций и стран преуспевают в развитии сотрудничества, в то время как другие страдают от конфликтов? В поиске ответа на этот вопрос нужно обратить внимание на понятие "программа развития". Приведем аналогию из мира современных информационных технологий. Любителям компьютерных игр хорошо знакомо ощущение работы "программы", в которой субъект игры создает виртуальную реальность государства, общества, экономики. Это программа тотально планирует и распределяет, работает с формальными категориями, обозначающими группы населения и иные объекты управляющего воздействия, но она совершенно не может работать с деталями, конструировать реальные, целостные моменты жизни. Не с подобной ли "программой" мы имеем дело и в российской истории? Отчуждение общества и власти, неспособность к "рутинному" благоустройству жизни, к созданию повседневных цепочек малых дел, диктат центра, от которого исходят "вертикальные" управляющие воздействия - не напоминают ли эти и иные "признаки" работу некой абстрактной, машинной программы со своими целями и сроками, значительно превышающими сроки жизни одного поколения?

Так, положение с благоустройством наших дворов и территорий проживания, в целом, вызывает стойкое ощущение того, что занимается им не человек, работающий с деталями, филигранно совершенствующий реальность в целях возможно большего комфорта своего существования, а скорее безличная и неразмышляющая "программа", реализующая несколько рациональных позиций, штампующая стандартные объекты.

Так что же делать? Разрушить данную программу, как призывают анархисты и социальные экстремисты. Понятно, что в данном случае исчезнет государство и суверенитет, исчезнут институты цивилизации - полным ходом пойдут процессы варваризации общества, возвращения его в архаическое состояние.

Ведь, с точки зрения современной науки, понятно, что государство, как и другие институты, выработанные в коллективной деятельности людей, - это сложные информационные системы, в которых действуют механизмы коммуникации.

Цивилизованное, эффективное общество, в котором обеспечено качество жизни людей и защищены их права, - это то общество, которое смогло усовершенствовать свою "программу" упорядочивания индивидуальных воль в коллективные правила игры, преобразовать свое государство, все уровни власти и управления... Не разрушить, а именно усовершенствовать, подчинить интересам человеческого развития.

Ключевой стратегией такого усовершенствования является развитие местного самоуправления. Эта форма власти, которую чаще всего называют местной властью, не является по Конституции РФ государственной властью, каковой принцип универсален для конституционной организации всех правовых демократических государств. Практическая сущность демократии состоит в том, что местное самоуправление разделяет с госвластью управленческие полномочия - госвласть передает органам МСУ те полномочия, которые более эффективно могут реализовываться на местах.

Многие эксперты и управленцы, не говоря уже о простых гражданах, никак не могут понять, зачем для государства было нужно создавать этот нижний этаж власти, дорогостоящий, непонятный. Замысел местного самоуправления состоит в том, что через этот институт люди, население должны выйти на уровень равноправного диалога с государством, следствием чего станет его преобразование в "государство для людей". Без образования эффективного института местного самоуправления всякие разговоры о диалоге власти и общества, о построении гражданского общества - это социальное шаманство, прикрытое наукообразной риторикой, которое аналогично, скажем, попыткам с помощью ловкости рук, волшебных шляпы и палочки получить такое количество электроэнергии, которое способна выработать генерирующая станция.

Много ныне говорится о том, что никакой реформы местного самоуправления реально быть не может до тех пор, пока не будет достаточное количество экономических субъектов на территориях. Утверждается, что развитие муниципалитета сведется к диктату над всей ситуацией конкретного человека, который будет чувствовать себя своеобразным помещиком, и, в разной степени, все люди будут от него зависимы.

Однако вот уже второе десятилетие мы живем в условиях рыночной экономики, которая очень глубоко пустила корни на территориях и прочно вошла в реальную жизнь людей. Этот процесс будет продолжаться, и формирование социально ответственного бизнеса на территориях присутствия будет существенно ограничивать амбиции тех, кто попытается превратиться в "удельных князьков". Станет все трудней совмещать работу в органах МСУ с личным бизнесом, ибо такое совмещение станет все более заметным, будет выпячиваться на фоне законопослушно и ответственно работающего бизнеса на территории. Другое, еще более важное обстоятельство, состоит в том, что в современной экономике начинают работать не только финансовые, промышленные и иные материальные типы капитала, но и социальный, человеческий капитал.

Что такое социальный капитал? Чтобы долго не перетолковывать научные теории, которые, кстати говоря, собрали все Нобелевские премии по экономике за последнее десятилетие, ответим просто: это все факторы некраткосрочного влияния на непосредственное извлечение прибыли. То есть, везде, где бизнес реализует свои схемы, на коммерческий эффект тут же начинают действовать факторы среды той территории, на которой он работает - начиная от стоимости и квалификации рабочей силы и завершая социально-правовыми условиями осуществления предпринимательской деятельности. И эти факторы, сложившись, могут "накрыть" всякий бизнес любого уровня (пример Ходорковского), а могут и вывести на качественно новый уровень экономической эффективности. Это тем более актуально в условиях, которые начнут действовать после вступления России в ВТО, когда у местного бизнеса останется только одно, но решающее конкурентное преимущество перед транснационалами всех мастей - контроль (в сфере своей компетенции) над территориальными факторами некраткосрочного влияния на непосредственное извлечение прибыли. Это конкурентное преимущество может сформироваться только в сфере комплексного взаимодействия бизнеса и органов МСУ и на основе укрепления органов МСУ в результате данного взаимодействия. Поэтому отложить реформу МСУ - это, значит, "отложить" страну для внешних, более конкурентоспособных собственников, как "дефицит" в советские время откладывали для избранных покупателей.

Строго говоря, местное самоуправление - это реальная экономика социального капитала. Если государство сегодня не может не считаться с интересами экономики, то оно не может не считаться с интересами экономики социального капитала. Данный институт местной власти наращивает социальный капитал, создает рынок социального капитала. В этом основа комплексного взаимодействия бизнеса и органов МСУ. Бизнес не способен комплексно и системно производить социальный капитал, у него нет для этого ни системных целей, ни инструментов. Разовые благотворительные акции, поддержка культурных проектов - все это очень хорошо, но это "мертвому припарки"; системный эффект упорядочивания социальной сферы не происходит, если только бизнес фактически сам не берет на себя функцию муниципалитета, социально обустраиваясь на территории, при этом, однако, он вступает в серьезные экономические и правовые противоречия, которые рано, или поздно проявятся. То есть, бизнес должен быть заинтересован в развитии муниципалитетов, как перспективных производств социального капитала и должен оказывать содействие их развитию именно в этом качестве. Бизнес должен сформировать ресурсную базу избранных органов местного самоуправления. По мере формирования настоящей ресурсной базы и должна осуществляться передача полномочий на места.

Ключевой позицией в комплексном взаимодействии бизнеса и органов МСУ является институт главы администрации (сити-менеджера для городского МСУ), назначаемого по контракту. Именно от данного института зависит экономическая эффективность органов МСУ. Тех денег, которые будут собираться в виде налогов, все равно не хватит. Здесь нужна помощь бизнеса, социально-ответственного бизнеса. Но дело нужно организовать таким образом, чтобы не бегать за предпринимателями по отдельным поводам, чтобы открыть детский сад, или художественную школу, или произвести срочный ремонт - а создать комплексные и долгосрочные программы развития муниципального образования, на основе которых заключить инвестиционные соглашения с бизнесом, присутствующим на территориях. Поскольку главы администраций, назначаемые по контракту, будут фактически подчинены губернатору, это будет существенным препятствием к их превращению в конкретных лоббистов интересов части бизнес-структур, работающих на территории. Все главы администраций будут существовать, прежде всего, в "силовом поле" общеобластной стратегии развития МСУ и единых стандартов и критериев соответствующей губернаторской кадровой политики. Это же общеобластное "силовое поле" не позволит какой-нибудь бизнес-структуре подчинить себе территорию через взятие под контроль главы администрации МСУ

Обучать технологиям комплексного взаимодействия власти и бизнеса нужно не только избранных депутатов МСУ и муниципальных работников, но и представителей бизнеса, работающих на территориях. Бизнесу, который приходит всерьез и надолго, целесообразно подумать над созданием в своей структуре такого направления, как осуществление комплексного взаимодействия с властью, и, прежде всего, с местной властью, а не пытаться топорно внедрять своих людей в муниципальные администрации.

При этом взаимодействие бизнеса с областной властью, а также оценка областной властью социальной ответственности бизнеса будет возможна только при условии эффективной работы предпринимателей с местными уровнями власти, с органами МСУ. Тогда бизнес реально поймет, что комплексное взаимодействие с местной властью для него не менее важно, чем непосредственное извлечение прибыли. Если в ходе данного взаимодействия сложится эффективный институт программно-инвестиционного развития территорий, то появится и здоровый аппетит у муниципальный образований в части того, чтобы брать на себя больше полномочий. Ведь, ныне известны такие муниципальные образования, которые бы хотели, чтобы у них было как можно меньше этих переданных государственных полномочий.

Итак, мы представили каркас "здания" института местного самоуправления. Так что же, "нарисуем - будем жить"? Нет, нужен строительный материал, рабочие конструкции для возведения этого здания. Такой рабочей конструкцией является Муниципальная информационная система. К муниципальным информационными системам в широком смысле относятся любые информационные системы, автоматизирующие информационную деятельность муниципальных предприятий, учитывающие специфику муниципальности. Муниципальные образования в процессе жизнедеятельности решают немалый ряд задач, связанных с получением, хранением, обработкой и представлением информации о геологии, рельефе, экологическом состоянии территории; состоянии, строительстве, реконструкции объектов и инженерных сетей; о получении и передаче прав на объекты недвижимости, земельные участки. Муниципальная информационная система обеспечивает комплексную автоматизацию решения таких задач, а также решение частных муниципальных задач, таких как учёт услуг и расчётов с абонентами системы, расчётов систем водотеплоснабжения и других функций.

Стратегическая инновационная составляющая Саратовской областной муниципальной информационной системы будет состоять в том, что наряду с комплексной автоматизацией отдельных составляющих муниципальной деятельности будет создан информационно-коммуникационных институт программно-инвестиционного развития муниципальных образования, который станет ядром настоящей системы, сквозным направлением работы и критерием оценки ее эффективности для муниципальных информационных центров, которыми МИС будет представлена в каждом муниципальном образовании.

Саратовская областная муниципальная информационная система не будет простым хранилищем информационных баз данных по разным профилям муниципальной деятельности - это будет институт, обеспечивающий информационное взаимодействие (и документооборот) всех участников системы развития МСУ - областной власти, органов МСУ и муниципальных администраций, контролирующих и правовых инстанций, социально ответственного бизнеса на территориях присутствия, организаций общественного сектора, инициативных групп граждан.

Информационно-коммуникационных институт программно-инвестиционного развития муниципальных образований станет многофункциональной рабочей конструкцией для организации комплексного взаимодействия бизнеса и органов МСУ. Важнейшей базой для формирования данного института, как информационно-организационного ядра МИС, является то, что в Саратовской области первыми в России приступили к формированию инвестиционной привлекательности, к поиску путей инвестиционного развития области - снизу, путем формирования программ инвестиционного развития муниципальных образований. 29 сентября 2005 года в Саратове состоялся Инвестиционный Форум "Волжские просторы", который стал итоговым мероприятием совместного проекта Правительства Саратовской области и Фонда "Новая Евразия": "Формирование и реализация программ инвестиционного развития муниципальных образований Саратовской области". В рамках работы Форума прошли презентации инвестиционных проектов и объектов инвестирования. Были представлены 187 инвестиционных проектов на общую сумму 77,8 млрд. рублей и 96 инвестиционных площадок. Был подведен итог конкурса на лучшую инвестиционную программу муниципальных образований, состоялось награждение победителей конкурса.

Форум стал первым в России мероприятием, на котором представлены инвестиционные возможности всех городов и районов субъекта федерации. В ходе проекта совместными усилиями местных властей, бизнеса и сообщества были разработаны 34 муниципальные инвестиционные программы, подготовлено 213 бизнес-планов и бизнес-предложений инвестиционных проектов, 158 паспортов инвестиционных площадок. На ряд представленных проектов и площадок уже найдены потенциальные инвесторы.

Форум - это первый шаг по реализации муниципальных инвестиционных программ и формированию единой инновационной инвестиционной стратегии Саратовской области. Конечно, это только начало большого пути. В идеале на Форум должны быть представлены проекты такого уровня, чтобы предприниматель мог взять любой проект и начать работу сразу после Форума. То есть, при желании инвестор должен подписать соглашение, не откладывая, и приступить к работе. Необходимая правовая документация должна быть сформирована, выделены земельные участки, просчитаны бизнес-планы. Вся необходимая документация должна быть подготовлена и по инвестиционным площадкам. Именно это и есть базовая функция муниципальных информационных центров.

Муниципальные информационные центры также должны обеспечивать ведение "рабочей папки" депутат МСУ, в которой должны находиться законы, комментарии к ним, документы по экономическим темам (механизм формирования бюджета, сведения о налогах), различные документы, связанные с организационными вопросами работы. В "рабочую папку депутата" должны входить обязательно правовые вопросы. Депутаты МСУ должны понимать, как деньги распределяются к ним, как попадают, куда они должны направляться, как взаимодействие с бизнесом и другими сегментами муниципального образования.

Муниципальные информационные центры также должны создавать паспорт МО, чтобы муниципал-депутат и муниципал-администратор представляли себе округ, где избирались, или были назначены по контракту, имели полную картину всего, что там происходит, включая социальный состав, степень развития производства, трудовых отношений и т.д. В этих центрах также будут осуществляться образовательные программы для обучения депутатов МСУ и муниципальных работников. Основу таких программ должны составлять куры по муниципальной экономике, муниципальному праву и муниципальному управлению. Целесообразно проведение межмуниципальных семинаров по обмену опытом.

Как в каждой системе, в местном самоуправлении должен быть реализован принцип, который в технических системах на сленге разработчиков и эксплуататоров этих систем, где сбой технологической цепочки может привести к катастрофическим последствиям, именуется как "защита от дурака". Неслучайно, в области избрана именно такая модель реформы МСУ, когда губернатор имеет возможность инициативы отрешения от должности главы исполнительной муниципальной администрации (такую возможность имеют и представительные органы МСУ).

Неоднородность муниципальных образований в плане системного развития МСУ становится из проблемы (процветание "богатых" (имеющих предприятия) и умирание "бедных" районов, этническая неоднородность и т.д.) - реальным фактором развития. Поскольку развитие всегда поляризовано, то данная неоднородность и создает реальный рынок социального капитала. Закон теории систем гласит, что унификация неоднородного всегда приводит к созданию на порядок более мощных систем управления, чем унификация однородного. Именно слабо развитые территории есть самые перспективные зоны для системного укоренения бизнеса в таких нишах, из которых их не сможет потеснить никакой конкурент, хоть глобальный, хоть локальный.

Важным ресурсом преодоления неоднородности экономического развития муниципальных образования является земля, имеющаяся во всех МО. В муниципальных информационных центрах в рамках программно-инвестиционного развития территорий должен составляться кадастр земель по их ценности. Все муниципальные образования должны, иметь свою программно-инвестиционную карту - карту положений, карту развития, карту перспективы. Важным стимулом развития МО является возможность самостоятельно распоряжаться бюджетом, собранными налогами, чтобы у муниципалитетов была возможность стратегического планирования в сфере производства социального капитала и создания эффективных моделей развития территории.

Согласно Уставу Саратовской области, губернатор возглавляет Совет глав муниципальных образований губернии. Это значит, что губернатор обладает рычагами формирования реального представительства коренных политических и социально-экономических интересов в губернии - то есть, рынка социального капитала. Если финансово-экономическим рынком управляет и расставляет все по своим местам, согласно классической политэкономии", "невидимая рука", то для рынка социального капитала обустраивающей и созидающей силой становится вполне видимая рука власти.